又到了 ROC 國慶日，按照往例，是時候再寫一篇文章了。我決定乾脆開個系列欄目，把這些思考文字好生收著，名字就叫「生日問題」吧。前一段時間，我在臺派社群裡看到有人談起，中華民國到底該是內閣制還是總統制。我覺得這一題很有趣，也曾經向一些學者請益過，今年就來用幾分鐘閒聊這件事。先給一句話的答案：1947 年的憲法本文偏向內閣制，現在的制度則是往總統制傾斜的雙首長制，中間隔著一次又一次的修憲。要說清楚這段路，我想先借一艘船，因為我特別喜歡這個譬喻。
忒修斯之船，是古希臘流傳下來的思想實驗：有一艘停在碼頭的船，風吹日曬又被雨淋，哪裡的木板朽了就換一塊，哪邊的漆掉了就補一區，換啊換，換到終於有一天，整艘船的每一片木板、每一顆零件都不再是原來的了。請問你覺得，這艘船跟最初那艘船，還是同一艘船嗎？讀者可以不用說出來，心中先有自己的答案。接下來我們就拿這個問題，回頭看中華民國的憲法，是怎麼一片片被換掉的。
最初的船身
臺灣的政體應該這麼講。我查了一下資料，1947 年施行的《中華民國憲法》本文，就是民國35年12月25日制定完成、民國36年1月1日公布、民國36年12月25日正式實施的那一部，設計上偏向內閣制，學界稱為「修正式內閣制」。只是這一部憲法施行不到五個月，那個時候國共內戰，國民黨已經兵敗如山倒。這艘船才剛下水，就先被釘上了一塊大木板：國民大會在 1948 年通過了《動員戡亂時期臨時條款》，授權總統緊急處分，不受憲法原本程序的限制。他們弄了一條小路，結果自己也許沒想到，這條小路後來變成了正道。臨時條款後來一路修改，取消總統連任限制、擴大總統權力，讓憲法本文裡的權力制衡形同虛設。人民的信仰、結社、集會、遊行自由，則被長達三十八年的戒嚴，以及《懲治叛亂條例》、《檢肅匪諜條例》這些特別法壓住。
甚至連總統連選連任一屆的條文也被凍結了。也因此，蔣介石當了五任總統，蔣經國當了兩任，並在第二任途中過世（中間還隔著嚴家淦代位的三年）。造成有不少臺灣人的成長路徑，以為只有姓蔣的可以當總統，看到新的姓氏坐上那個位子，還覺得不太習慣。所以嚴格定義上，憲法本文是內閣制，《動員戡亂時期臨時條款》則讓總統權力極度膨脹，實際運作成為強人統治。只是後來，1988 年 1月13日，蔣經國總統逝世，李登輝接任總統，隨後也接下黨主席。1989 年起，行政院長先後由李煥、郝柏村接任，李登輝在黨內主流與非主流的角力中，逐步整合了權力。
換板的大工程
接著，1990 年爆發了野百合學運，推動 1991 年正式修憲。換板的大工程，就從這裡開始。這一次的修憲，包括 1991 年 5月1日終止《動員戡亂時期臨時條款》，以及中央民意代表全面改選，也就是萬年國會被解散了，我們終於重新全面地改選，在 1992 年選上了一批新的立法委員，讓臺灣進入全新的氣象。那些吊著尿袋，推著輪椅進場開會，背後代表各個中國省籍席次分配的老國民大會代表，從此消失在臺灣的政治舞台。
歷經七次修憲，其中李登輝任內就有六次，臺灣逐漸修出了一個「雙首長制往總統制傾斜」的怪異制度。這個「傾斜」最具體的一刀，發生在 1997 年的第四次修憲。修憲之前，總統任命行政院長必須經過立法院同意。修憲之後，總統可以直接任命，不需要立法院點頭。補償是立法院取得倒閣權，總統則取得解散立法院的權力，問題是倒閣之後立法院自己也要面對改選，實際上很難動用。結果就是總統握有幾乎所有的行政權，行政院長對總統負責，卻要面對國會多數，「總統有權無責、行政院長有責無權」常被用來形容這種狀態。這個制度該怎麼分類，學者看法不一：國民黨與民進黨都曾稱它為「改良式的雙首長制」，也有研究認為它從 1990 年代一路都在往總統制調整。
說回李登輝：他對臺灣民主化確實有功，但六次修憲留下來的 bug 跟漏洞，也一直躺在那裡。這些問題需要更多的時間去解決，只是以現在臺灣的政治氛圍，要修憲幾乎是不可能的事。
上了鎖的門
2005 年第七次修憲之後，門檻被拉得很高：首先要有全體立委四分之一提議，再經四分之三立委出席、出席委員四分之三同意，才能提出憲法修正案。公告半年後，還要交給全體選民複決，有效同意票必須超過選舉人總額的一半。2022 年 11月26日，我曾經在部落格上談的十八歲公民權的修憲案，就是這套規則下的第一次實戰。立法院出席的一百零九位委員全數贊成，交給選民之後，同意票約五百六十五萬，距離約九百六十二萬票的門檻，還差了近四百萬票，最後還是告吹。連一個立法院全數通過的修憲案，都跨不過公民複決這一關，至少可以看出現在的修憲門檻有多高。修憲的門雖然關得這麼緊，調整這艘船的方法卻不只一種。過去的大法官解釋、現在的憲法法庭判決，以及立法院通過的法律，都會影響這套制度實際運作的樣子。
回到開頭那艘船。我們今天使用的憲法體系，是 1947 年施行的憲法本文，加上七次修憲累積下來的增修條文，兩者同屬憲法位階。從 1991 年開始，我們透過一次又一次修憲，把木板一片片換掉：國會全面改選，總統改由人民直選，連國民大會都拆了。船頭漆的名字還是「中華民國」，船上換了人，掌舵的方式也變了，早就跟 1949 年一路輾轉、最後靠岸臺灣的那艘船很不一樣了。這就是今天中華民國的樣貌。
有人說它已經是新船，也有人堅持它還是舊船，這場爭論大概還會吵很久。如果連這艘船算不算同一艘都吵不完，它的生日該從哪一天算起，當然也不好認。我自己的看法偏直覺：船還在海上，總得有人拿工具吧。如果有志之士想從事政治工作，在這個國度裡，你大概真的可以努力一輩子，去處理這艘船背後各種大大小小的修繕事宜。至於寫這些文章有什麼用，我也還在找答案。能確定的是，一位零基礎的公民（比如我）願意花時間去上課、查資料，這件事本身就是一種具體行動。
如果你覺得這艘船還有別的修法，歡迎參與討論。也許我們就差這個你能想到的好辦法。
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本文改寫自多年累積的公民行動講堂上課筆記。
影像來源：柯智元（2020年，拍攝於高雄，罷韓舞台開票現場）
